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三、现有信访制度的改革方案并没有形成理论上的共识 由信访制度本身设计不足而引发的问题是显而易见的，尽管不同学者对此有不同的表述，[12]但结论大致相当，并无太大异议。

在英国宪法传统中,主权存于政府之中,即英国人耳熟能详的王在议会中(King in the Parliament),或者说议会主权(parliamentary sovereignty )。(29)[美]亚历山大.比克尔著:《最小危险部门》,秋风译,北京大学出版社2007年版,第17页。

人民主权只有在革命的时候直接出场。〔16〕 此外,美国是一个极具宗教性的国度,并未经历像欧洲那样的高度世俗化过程。〔18〕 正是因为有基督教神学想象的存在,《美国宪法》对于美利坚合众国来说,除了具有工具性的意义外,也具有象征性的意义。用比克尔教授的话来讲,人们认为,最高法院保持着连续性。一个特定国家或者民族总有很多偶然的历史问题或者特殊的文化背景,不为一般的宪法原理所能概括。

该研究试图表明,深人地理解美国宪法不仅仅需要研究《美国宪法》的文本,也不仅仅要求细致地分析最高法院的具体案件的判词,而且要需要深入地理解美国宪法的历史语境,把握支撑其实践运作的潜在逻辑与信仰结构。〔6〕 为了深入理解上述现象,本文试图借助宪法民族志(constitutional ethnography)的方法,〔7〕从历史、文化和法律的整体视角观察美国宪法,探究其内在逻辑和意义结构。新《行政诉讼法》的良法美意能否在实施过程中得以展现，不仅事关行政审判制度的转型，而且还直接影响国家治理现代化的进程。

[9]综观十八大以来国家层面的诸多改革部署，无不彰显出执政党巨大的变革决心和勇气。可以说，如何发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用，是此次修改《行政诉讼法》所面临的最大课题。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，载《法律适用》2013年第7期。

引人注目的是新《行政诉讼法》在总则第3条专门列出3款规定，强调行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，并规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的应当委托行政机关相应的工作人员出庭。[4]参见毛磊等：《行政诉讼法修改二审聚焦六亮点》，载2014年8月27日《人民日报》第11版。

第一，修复了行政诉讼的争议解决功能。行政诉讼制度除了具有保障权利、监督权力的功能之外，还承载着化解官民矛盾的重要使命。就内容而言，新《行政诉讼法》在行政诉讼争议解决功能的修复、行政审判权运作空间的拓展及运作环境的优化上已经初现了变革观的内在要求。新《行政诉讼法》第18条第2款规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

第二，行政诉讼类型的有序改造。为了使新《行政诉讼法》的实施能够促进国家治理体系和能力的现代化，人民法院还应充分利用修法所预留的空间，在行政审判体制的灵活塑造、行政诉讼类型的有限改造、行政公益诉讼的适度开放等方面迈开步伐。2013年10月，新修订的《消费者权益保护法》则从实体法上明确了中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会提起公益诉讼的主体地位。最后，在判决方式上，新《行政诉讼法》不仅将变更判决的适用范围修正扩大为行政处罚明显不当或其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，而且还将无效确认判决的适用范围归结为行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，有效地拓展了行政审判权的运作空间。

我国的行政诉讼制度脱胎于民事诉讼制度。此外，人民法院还可在审理政府信息公开案件时注意对当事人商业秘密或个人隐私的保护，通过禁止公开判决的作出逐步推动预防性诉讼保护机制的建立，为未来行政诉讼精细化的类型改造奠定基础。

行政首长亲自出庭真正体现了行政诉讼所营造的官与民之间因对峙而上演的擂台戏，不仅缓解了原告心中的怨气，而且彰显出对司法机关的尊重，能够在人民法院的主导下就行政争议的解决达成广泛的社会共识。因此，必须做好顶层设计，明确修法的基本遵循和指导思想。

赵清林：《行政诉讼类型研究》，法律出版社2008年版。程序法与实体法的有效匹配，为环境公益诉讼制度的运作奠定了扎实的基础。其次，新《行政诉讼法》调整了规范性文件审查的结构和表述，并赋予人民法院向制定机关就不合法的规范性文件提出处理建议的权力，有望解决红头文件司法审查的难题。一方面，最高人民法院相继就行政许可、房屋登记、信息公开、征收补偿、违建拆除、工伤保险等特殊类型行政案件的审理发布专项司法解释，弥补了《行政诉讼法》在应对新型行政案件审理规则上的供给不足。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的目标。复次，新《行政诉讼法》明确列举在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，人民法院可以根据当事人申请一并解决相关民事争议，使行政审判权的触角直接溢出行政争议的化解之外，能够切实解决行政审判实践中久拖不决的官了民不了难题。

作为一项纯粹的中国本土经验创造，行政首长出庭应诉被写进《行政诉讼法》总则之中，实属罕见。[7]时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌在第七届全国人大第二次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中就开宗明义地指出：制定行政诉讼法，是刑事诉讼法、民事诉讼法（试行）制定之后，我国社会主义法制建设的一件大事，也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。

[8]可以说，行政诉讼制度的实施虽遭遇挫折，但通过司法机关于体制夹缝中的不懈努力，其自身也在激荡的社会变革中局部实现了吐故纳新。首先，在第1条目的条款中将解决行政争议明确列为行政诉讼制度的重要目的之一，能够发挥高屋建瓴的作用。

进入专题： 变革观 行政诉讼法修改 国家治理现代化 。一方面，跨区域管辖并不拘泥于基层人民法院，中级人民法院乃至铁路法院等其他专门法院也可以成为行使跨区域管辖权的法院。

首先，新《行政诉讼法》积极回应了行政法学者的吁求，果断废除了具体行政行为概念，并直接以行政行为取而代之，为行政诉讼受案范围的拓展预留了充足的空间。[6]江必新：《修改行政诉讼法的基本遵循》，载2014年4月28日《光明日报》第7版。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则进一步指出：最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大的行政和民商事案件。[17]然而，新《行政诉讼法》并未对此作出任何回应，理论鼓吹和修法冷漠之间形成了十分强烈的反差。

可见，十三大报告直接催生了《行政诉讼法》的诞生。江必新：《完善行政诉讼制度的若干思考》，载《中国法学》2013年第1期。

为此，在新《行政诉讼法》的实施过程中，就应当通过相关个人利益与环境等公共利益交织的混合型行政案件的审理，在切实维护个人利益的同时增进对公共利益的保护，进而发挥行政审判制度的溢出效应，为下一轮修法明确认可行政公益诉讼制度积累审判经验。其中，尤以设置行政法院方案最为积极。

事实上，《行政诉讼法》修改对公益诉讼问题的回应并非一味迎合学者们的鼓吹，更多是对实践的关怀和相关法律修订的呼应。行政首长亲自出庭应诉展现了行政机关放下身段寻求问题解决的诚意，为行政争议的实质性化解提供了可能。

[6]从我国行政诉讼制度产生、发展和演变的过程上看，一部《行政诉讼法》的发展史就是一部浸润变革精神的行政审判制度变迁史。行政诉讼类型与行政判决之间内在的逻辑关系具体表现为：诉讼类型与行政判决并非一一对应，某一类型的诉讼可能会有多种不同形式的判决，而同样形式的判决完全可能出现在不同类型的诉讼中。其次，行政首长出庭应诉有助于行政争议的实质性化解。国家治理现代化 最近两年，国内行政法学界围绕《行政诉讼法》的修改展开了热烈讨论。

[11]江必新大法官曾经撰文将行政首长出庭应诉制度誉为执政为民的试金石、法治政府建设的风向标、社会矛盾化解和社会管理创新的大智慧、政府自身建设的好抓手。从新《行政诉讼法》有关判决类型的大幅调整上来看，实际上贯彻了通过判决类型化达到诉讼类型化效果的修订思路，试图通过撤销判决、履行判决、给付判决、违法确认判决、无效确认判决的分别规定，实现行政诉讼的精细化改造。

[9]江必新：《修改行政诉讼法的基本遵循》，载2014年4月28日《光明日报》第7版。另一方面，最高人民法院还就证据规则、法律适用、撤诉、管辖、司法建议、简易程序等具体制度发布专项司法解释或文件，在很大程度上修正和发展了《行政诉讼法》的文本规定。

[10]刘武俊：《行政诉讼法大修新亮点》，载2014年9月18日《光明日报》第13版。从我国行政审判制度的历史发展和现实处境看，外部运行环境的改善与优化始终都是行政审判工作得以健康发展的重要条件，尤其是被诉行政机关的负责人能否亲自出庭应诉，事关行政争议的化解和司法权威的维系。